L’État est mal défini. Georges Burdeau avance dans L’État que l’institution étatique est une idée, une réalité conceptuelle que les hommes ont inventée pour ne pas obéir aux hommes, en fondant la différenciation entre les gouvernants et les gouvernés sur une autre base que des rapports de force. Mais les sociétés techniciennes voient peut-être l’avènement d’un État qui tire son pouvoir de sa fonction, et non plus de son origine.
L’État en France selon Rosanvallon
L’État est une institution ambiguë. Georges Burdeau explique qu’il est un artifice dans la mesure où il ne résulte pas d’une association spontanée des individus, contrairement au clan ou à la tribu. Il n’est pas un phénomène naturel, mais doit être construit par l’intelligence humaine. « Personne n’a jamais vu l’État », pose le constitutionnaliste dans L’État. En fait, l’institution étatique rationalise l’explication magique du pouvoir. Elle est une construction rationnelle qui remplace ce que, dans les siècles anciens, les hommes attendaient de la légende ou de la mythologie ; en remplaçant le charisme, l’idée d’État a sauvé le pouvoir en le rationalisant. Sur le plan sociologique, l’État objective une discipline de vie : il est la forme par laquelle le groupe s’unifie en se soumettant au droit, qui est fondé par l’idée que la collectivité se fait de son avenir. L’idée de droit est donc la représentation de l’ordre désirable qui cristallise le consensus dominant. Seulement, les gouvernants peuvent servir exclusivement l’idée de droit qui s’est incarnée dans l’institution, car ils n’ont compétence et autorité qu’à cet effet. L’État naît ainsi limité parce que l’idée de droit légitime sa puissance, en vertu de quoi la puissance étatique est d’abord juridique. C’est le souverain qui décide quelle est l’idée de droit valable dans la collectivité. Et pour Georges Burdeau, la possession du pouvoir constituant est la marque essentielle de la souveraineté.
La théorie pure du droit de Hans Kelsen
Georges Burdeau détaille les enjeux politiques de l’État
L’État est à la fois un acteur et un enjeu politiques. Georges Burdeau le présente d’abord comme le support du pouvoir politique. Il le définit comme la combinaison de l’unité physique d’un territoire et de l’unité spirituelle d’un peuple qui considère le territoire comme un patrimoine collectif. Or, cette idée nécessite un cadre politique à sa mesure : « nous voyons sur les cartes le pointillé des frontières, et, quand bien même les douaniers seraient débonnaires, nous constatons, dès que nous les avons franchies, que nous ne sommes plus chez nous » (L’État). Alors que dans les pays anciens, c’est la nation qui a fait l’État, les nouveaux États doivent faire leur nation en individualisant le pouvoir. Mais en même temps, il est nécessaire de dissocier le pouvoir et son titulaire afin de légitimer l’autorité étatique et de garantir la continuité de l’autorité de ses règles. Georges Burdeau souligne cependant que le pouvoir étatique n’est pas le seul qui soit. Des « pouvoirs de fait » rivalisent avec le pouvoir étatique, si bien que la concurrence des pouvoirs est la donnée fondamentale de la vie politique. Dès lors, celle-ci accouche généralement de compromis. C’est tout particulièrement le cas dans les régimes « de pouvoir ouvert » (à opposer aux régimes de « pouvoir clos »), où les partis coopèrent pour gouverner par crainte d’une lutte totale. Georges Burdeau estime que le bipartisme est la formule qui assure le rapprochement optimum entre les exigences des partis et les impératifs du pouvoir étatique.
Démocratie et totalitarisme selon Raymond Aron
L’État réalise l’ordre social. Georges Burdeau affirme qu’il réduit les antagonismes entre les diverses manières d’entendre l’ordre désirable jusqu’à créer un équilibre qui consacre la concurrence des pouvoirs : « c’est en gouvernant que le pouvoir participe à la lutte politique. […] Chaque décision qu’il prend, chaque texte qu’il édicte reflètent son attitude dans la lutte, si bien que l’ordre qu’il crée en vertu de sa compétence normative enregistre le mouvement dont il est le terme provisoire » (L’État). L’existence de classes, en particulier celle de la classe ouvrière, est l’obstacle majeur à la cohésion sociale. Mais grâce à l’organisation constitutionnelle, le pouvoir étatique jouit de l’autonomie nécessaire pour imposer les exigences de la conscience collective. Georges Burdeau montre qu’à cet égard, le pouvoir de l’État libéral pluraliste est limité, car ce modèle d’État repose sur l’autonomie de la société par rapport à l’institution étatique. S’il ne porte pas atteinte à la personne humaine, il donne aux partis contestataires l’audience pour fragiliser la démocratie. Mais deux phénomènes s’opposent dans le détail. D’un côté, le système démocratique valorise la lutte pour le pouvoir ; d’un autre côté, l’élévation du niveau de vie valorise les activités gestionnaires, si bien que la société exclut désormais la possibilité des options radicales qui, hier encore, dramatisaient l’entreprise politique. Émerge alors le modèle de l’« État fonctionnel », qui soumet la fonction politique aux seuls impératifs de la prévision et du calcul rationnels, non pas aux passions. Georges Burdeau voit dans cet État une sorte de Léviathan technicien.
